5月31日閉幕的省十四屆人大常委會(huì)第三次會(huì)議，表決通過(guò)了《江蘇省基層衛(wèi)生條例》。作為在全國(guó)省級(jí)層面的創(chuàng)制性專(zhuān)項(xiàng)立法，該條例聚焦和回應(yīng)基層面臨的實(shí)際難題，凸顯政府主導(dǎo)作用，明確地方政府優(yōu)先支持法定責(zé)任，為群眾就近享有公平可及、系統(tǒng)連續(xù)的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)提供了新的法治保障。
明確地方政府優(yōu)先支持責(zé)任
基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)是分級(jí)診療制度建設(shè)的“網(wǎng)底”，被視為居民健康的“守門(mén)人”。新時(shí)代黨的衛(wèi)生健康工作方針第一段話(huà)就是“以基層為重點(diǎn)”。從全國(guó)看，省級(jí)層面尚無(wú)基層衛(wèi)生立法。省人大常委會(huì)法工委負(fù)責(zé)人介紹，我省率先進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)立法，目的是保障和推動(dòng)基層衛(wèi)生工作向更可持續(xù)、更加均衡、更高水平的方向邁進(jìn)。
條例以一系列務(wù)實(shí)規(guī)定凸顯“以基層為重點(diǎn)”，主要從規(guī)范各級(jí)政府及有關(guān)部門(mén)法定責(zé)任入手，從財(cái)政、醫(yī)保、價(jià)格、績(jī)效分配等方面明確了保障措施。
經(jīng)費(fèi)不足是基層衛(wèi)生機(jī)構(gòu)普遍面臨的問(wèn)題。條例將加大投入的主要責(zé)任明確到政府部門(mén)，即“政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、彰顯公益、醫(yī)防并重”。政府主導(dǎo)作用如何體現(xiàn)？條例規(guī)定，縣級(jí)以上地方政府應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌保障所需經(jīng)費(fèi)，優(yōu)先支持基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)發(fā)展，并建立健全聯(lián)席會(huì)議制度，協(xié)調(diào)解決重大問(wèn)題。同時(shí)，衛(wèi)生健康部門(mén)被明確了作為基層衛(wèi)生主管部門(mén)的法定職責(zé)。
政府加大投入的法定責(zé)任在立法中被細(xì)化，包括應(yīng)當(dāng)對(duì)政府舉辦的基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的相關(guān)發(fā)展建設(shè)支出、服務(wù)用房等給予保障，按照規(guī)定落實(shí)基本公共衛(wèi)生服務(wù)和基本藥物財(cái)政投入政策，對(duì)基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)承擔(dān)的突發(fā)公共衛(wèi)生事件處置任務(wù)，應(yīng)當(dāng)按照服務(wù)成本核定后給予補(bǔ)助等。
合理的薪酬是基層拴心留人的關(guān)鍵之一。條例要求，醫(yī)療保障部門(mén)應(yīng)建立動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，以合理的服務(wù)定價(jià)更好體現(xiàn)基層醫(yī)療衛(wèi)生人員技術(shù)勞務(wù)價(jià)值；薪酬上，明確人社、財(cái)政部門(mén)應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌平衡政府舉辦的基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)與當(dāng)?shù)乜h級(jí)公立醫(yī)院績(jī)效工資水平關(guān)系，落實(shí)“兩個(gè)允許”政策——允許醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)突破現(xiàn)行事業(yè)單位工資調(diào)控水平、允許醫(yī)療服務(wù)收入扣除成本并按規(guī)定提取各項(xiàng)基金后主要用于人員獎(jiǎng)勵(lì)。
在強(qiáng)化激勵(lì)力度上，條例明確對(duì)基層衛(wèi)生骨干人才可以實(shí)行協(xié)議工資制，不納入單位績(jī)效工資實(shí)施范圍，明確動(dòng)態(tài)調(diào)整鄉(xiāng)村醫(yī)生補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，提高鄉(xiāng)村醫(yī)生收入水平，對(duì)未納入企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)、年滿(mǎn)六十周歲的鄉(xiāng)村醫(yī)生，采取補(bǔ)助等方式動(dòng)態(tài)提高養(yǎng)老待遇。
用貼合基層實(shí)際的制度栓心留人
招人難、留人難，隊(duì)伍穩(wěn)定性差，人員能力不強(qiáng)，是立法調(diào)研中基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)普遍反映的困難。
為發(fā)展壯大基層醫(yī)療衛(wèi)生隊(duì)伍，條例列入許多貼合基層實(shí)際的務(wù)實(shí)條款。在編制方面，規(guī)定編制部門(mén)優(yōu)先保障基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)編制需求，合理核定并動(dòng)態(tài)調(diào)整基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)編制總量，統(tǒng)籌安排縣域內(nèi)醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)編制數(shù)量；在薪酬上，明確對(duì)編外人員按照與編內(nèi)人員同工同酬原則合理確定薪酬，按照國(guó)家和省有關(guān)規(guī)定參加社會(huì)保險(xiǎn)并享受相關(guān)待遇，并鼓勵(lì)建立企業(yè)年金制度。
在準(zhǔn)入機(jī)制上，立法明確招聘基層醫(yī)療衛(wèi)生人員可以放寬報(bào)名條件、降低開(kāi)考比例，對(duì)招聘人員確有困難的崗位可以不設(shè)開(kāi)考比例，還要求在基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)科學(xué)設(shè)置崗位，特殊情況下不受單位崗位結(jié)構(gòu)比例限制。在培養(yǎng)制度上，條例要求政府、有關(guān)部門(mén)建立健全基層醫(yī)療衛(wèi)生人員縣鄉(xiāng)村貫通的職業(yè)發(fā)展機(jī)制，建立健全全科醫(yī)生培養(yǎng)制度，完善全科醫(yī)生使用激勵(lì)機(jī)制等，推動(dòng)鄉(xiāng)村醫(yī)生向執(zhí)業(yè)（執(zhí)業(yè)助理）醫(yī)師資格轉(zhuǎn)化。
穩(wěn)固基層還須切實(shí)推動(dòng)優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源下沉。為推進(jìn)分級(jí)診療政策落實(shí)，此次立法拿出“實(shí)招”：一方面要求推進(jìn)基層首診、雙向轉(zhuǎn)診，制定差別化的醫(yī)保支付政策，引導(dǎo)非急診患者首先到基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)就診；另一方面強(qiáng)化優(yōu)質(zhì)資源共享，要求三級(jí)公立醫(yī)院按照規(guī)定向基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)開(kāi)放不少于20%的專(zhuān)家門(mén)診號(hào)源并穩(wěn)步增加；推進(jìn)以全科醫(yī)生為主體的家庭醫(yī)生簽約服務(wù)制度，引導(dǎo)二級(jí)以上醫(yī)院全科醫(yī)生作為家庭醫(yī)生或者加入家庭醫(yī)生服務(wù)團(tuán)隊(duì)，完善并落實(shí)簽約服務(wù)費(fèi)用分擔(dān)政策。
記者注意到，立法在框架層面還進(jìn)一步明確了協(xié)作機(jī)制，要求推動(dòng)二級(jí)、三級(jí)公立醫(yī)院與鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心建立協(xié)作關(guān)系，整合縣鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生資源，組建緊密型縣域醫(yī)共體，實(shí)行統(tǒng)一管理，并推動(dòng)醫(yī)共體內(nèi)和醫(yī)共體間的床位、號(hào)源、設(shè)備統(tǒng)籌使用，并要求牽頭醫(yī)院應(yīng)發(fā)揮更大作用。
依法規(guī)范服務(wù)行為，提升服務(wù)能力
基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)和人員提供服務(wù)的質(zhì)量不高，是分級(jí)診療制度建設(shè)中的難點(diǎn)。這就要求立法既要增強(qiáng)其服務(wù)能力，也要規(guī)范服務(wù)行為。
增強(qiáng)基層服務(wù)能力，條例明確“政府主導(dǎo)”。其中規(guī)定，政府負(fù)有規(guī)劃和能力建設(shè)責(zé)任，應(yīng)合理配置和推進(jìn)區(qū)域內(nèi)醫(yī)療衛(wèi)生資源整合；通過(guò)制定基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)發(fā)展建設(shè)規(guī)劃，保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）全覆蓋，且須推動(dòng)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院開(kāi)展社區(qū)醫(yī)院建設(shè)，依托現(xiàn)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院建設(shè)農(nóng)村區(qū)域性醫(yī)療衛(wèi)生中心。記者注意到，政府及其衛(wèi)生健康部門(mén)還負(fù)有加強(qiáng)基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)疾控能力建設(shè)，提高其風(fēng)險(xiǎn)隱患早期識(shí)別和處置能力的法定責(zé)任。
條例列出了基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)應(yīng)提供的基本公共服務(wù)“清單”，包括免費(fèi)向轄區(qū)內(nèi)公民提供居民健康檔案管理、健康教育、重點(diǎn)人群的健康管理等。這些服務(wù)項(xiàng)目應(yīng)在服務(wù)場(chǎng)所公示，基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)不得拒絕提供或扣減免費(fèi)服務(wù)項(xiàng)目，不得對(duì)規(guī)定范圍內(nèi)的免費(fèi)服務(wù)項(xiàng)目收費(fèi)。條例也支持基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)合理拓展服務(wù)范圍，推動(dòng)其與二級(jí)、三級(jí)醫(yī)院統(tǒng)一治療慢性病等方面的用藥目錄，鼓勵(lì)其結(jié)合實(shí)際開(kāi)展家庭病床、老年護(hù)理、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合、中醫(yī)藥等服務(wù)并提供支持。此外，基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)還應(yīng)當(dāng)在專(zhuān)業(yè)公衛(wèi)機(jī)構(gòu)指導(dǎo)下，按照工作要求開(kāi)展腫瘤篩查、慢性疾病危險(xiǎn)因素調(diào)查等其他公共衛(wèi)生服務(wù)。
為規(guī)范服務(wù)行為，條例對(duì)基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)建立健全醫(yī)療質(zhì)量管理和控制制度提出要求。比如，基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)及其人員應(yīng)當(dāng)保護(hù)服務(wù)對(duì)象隱私和個(gè)人信息，不得隱匿、偽造、篡改或者擅自銷(xiāo)毀相關(guān)資料。基層醫(yī)療衛(wèi)生人員應(yīng)遵守臨床診療指南、技術(shù)操作規(guī)范、合理用藥規(guī)范、醫(yī)學(xué)倫理規(guī)范和職業(yè)道德。衛(wèi)生健康部門(mén)應(yīng)當(dāng)建立基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)及其從業(yè)人員的信用記錄制度，實(shí)施守信激勵(lì)、失信懲戒。
本條例將于今年9月1日起施行。
（交匯點(diǎn)）
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